PRINCIPIOS RECTORES DEL MINISTERIO PUBLICO

PRINCIPIOS RECTORES DEL MINISTERIO PUBLICO

Claver Augusto Espinoza Dulanto

El Ministerio Público ante el nuevo proceso penal
Con la nueva estructura del proceso penal, edificado sobre la base del sistema procesal acusatorio, se da la separación de funciones de investigación y de juzgamiento. Ahora, la investigación queda a cargo del Ministerio Público, quien tiene como objetivo reunir los elementos de convicción, de cargo o descargo que le permitan decidir si formula o no acusación. En esta etapa puede requerirse la limitación de derechos fundamentales, por lo que se regulan las medidas de coerción: detención policial en flagrancia, arresto ciudadano y detención preliminar judicial, entre otras .

Con el nuevo Código Procesal Penal se plantea la formación del denominado “Fiscal Investigador”, quien reemplaza al Juez en la labor de investigación, quien sólo ejerce la facultad de control de la investigación.

Lo que más preocupa en estos momentos, gracias a la experiencia que se viene ganando en el Distrito Judicial de Huaura, vigente el nuevo Código Procesal Penal desde agosto del 2006, es la elevada carga procesal; aún cuando de acuerdo al documento preparado por el Ministerio Público en el año 2004, para la implementación del Nuevo Código Procesal Penal, según el orden de progresividad de la carga procesal , se estimó que una gran parte de los casos deberían de finalizar utilizando los mecanismos de terminación temprana, como el archivo, sobreseimiento, aplicación del principio de oportunidad, casos de flagrancia, terminación anticipada del proceso, entre otros. Esto permitiría que del 100% de causas ingresadas, sólo el 13.1% debería llegar a juicio oral .

Pero al parecer, eso nomás no basta, BURGOS MARIÑOS ha enfatizado que si el Ministerio Público no diseña una nueva organización, un nuevo modelo de despacho fiscal, que permita, no seguir trabajando bajo el tradicional sistema de “cartera de casos” , sino bajo una nueva política de selectividad eficaz y una racionalización de recursos -que siempre serán escasos- difícilmente podrá hablarse de una eficiente persecución penal de los casos que realmente importan .

Para BURGOS MARIÑOS , sería conveniente que el Ministerio Público aplicando este criterio de selectividad de los casos que realmente importan, reorganice su despacho fiscal. Esta política de selectividad viene dando mucho éxito en Chile, donde se le conoce como Unidad de Decisión Temprana (UDT), que es un equipo de fiscales entrenados para conocer de todos los casos, lo que se encargan de seleccionar los casos a desestimar y también los casos a investigar. Luego de efectuada esta selección, la UDT deriva a los Fiscales Investigadores los casos que resulta perseguibles. Asimismo la UDT deriva a otro grupo de fiscales los casos a desestimar, a fin de que materialicen la selección del caso concreto.

Principio de imparcialidad
El principio de imparcialidad va ligado al principio de autonomía, pues en la medida que se garantiza ésta última, es posible una actuación imparcial de los repre-sentantes del Ministerio Público.

El principio de imparcialidad se refleja en toda la actuación de los miembros del Ministerio Público, desde los actos iniciales de investigación, hasta la formulación de acusación. Es así, que este principio obliga a cumplir con las leyes vigentes y con las formalidades procesales.

De la misma forma, en función del principio de imparcialidad y del principio de legalidad que inspira la actuación del Fiscal, éste evalúa con justicia y equidad,
los medios de prueba acopiados durante la investigación, y en función de ello, decide si acusa o no a quien haya cometido un delito.

Dentro de esta perspectiva, el representante del Ministerio Público está obligado a actuar con objetividad, indagando los hechos constitutivos del delito, a la vez que conduce y controla jurídicamente los actos de investigación que realiza la Policía Nacional .

Principio de Independencia
El principio de independencia va indisolublemente unido al principio de autonomía, pues en la medida que se garantiza este último es posible que los Fiscales puedan actuar en forma independiente.

En ese sentido, la Constitución reconoce al Ministerio Público como un órgano autónomo, pero sumiso a las leyes y a la Constitución (artículo 138º). Sin embargo, este reconocimiento de carácter abstracto sólo halla correlato real en la medida que se garantiza también su independencia. Ante ello, “para garantizar esta libertad de actuación es preciso, entre otras cosas, que el Ministerio Público, en tanto que órgano constitucional autónomo, pueda contar con un estatuto jurídico básico que regule los derechos, obligaciones, incompatibilidades y beneficios de los fiscales, entre otros, de manera que se pueda preservar la imparcialidad en el desempeño de la función fiscal, así como el tratamiento igualitario a los fiscales que se encuentren en el mismo nivel y jerarquía” .

Asimismo, el Tribunal Constitucional peruano , señala que “tal independencia y autonomía, deben ser entendidas desde dos perspectivas: a) considerando al Ministerio Público como un órgano constitucional independiente frente a las injerencias que pudieran provenir de los demás poderes y órganos del Estado, así como de los poderes privados; b) su autonomía ha de ser entendida en relación con cada uno de los fiscales en tanto representantes de su institución, cual quiera que sea su grado en razón de las facultades previstas y delimitadas en la Constitución y en la ley”.

De esta forma, agrega el Tribunal Constitucional peruano, “los fiscales, individualmente considerados y cualquiera que sea su categoría dentro de la estructura organizativa del Ministerio Público gozan de autonomía externa, es decir, en relación con los demás poderes y órganos constitucionales del Estado. Pero también es necesario que se reconozca su autonomía interna, lo cual implica que las funciones que desempeñan conforme a Derecho, han de realizarse dentro de un marco exento de intervenciones ilegítimas de parte de otros funcionarios o particulares, e incluso de fiscales de mayor jerarquía” .

Esto se encuentra en consonancia con lo que afirma Hernando LONDOÑO JIMÉNEZ , citando una decisión de la Corte Constitucional de Colombia:

“En consecuencia, no le está permitido al Fiscal General de la Nación, como a ningún otro funcionario de la fiscalía, injerir en las decisiones que deban adoptar los demás fiscales en desarrollo de su actividad investigativa y acusadora, ni señalarles criterios relacionados con la forma como deben resolver los casos a su cargo, ni cómo deben interpretar la ley, pues se atentaría contra los principios de independencia y autonomía funcional del fiscal”.

En efecto, de ocurrir ello, se avasallaría con los principios fundamentales del debido proceso y con las reglas garantistas que deben prevalecer siempre que se trate de investigar, acusar y juzgar a un investigado o procesado. Este supuesto sólo ocurriría en una dictadura, bajo un régimen de tiranía de la justicia penal, donde los superiores puedan trazarle a los funcionarios judiciales de rango inferior, la manera como deben proceder al dictar sus providencias .

Principio de Unidad de Gestión
El principio de unidad de gestión se encuentra íntimamente vinculado al principio de jerarquía. El Ministerio Público, al igual que el Poder Judicial, es una institución jerárquicamente organizada, lo que se traduce en un sistema de instrucciones generales y específicas para el correcto ejercicio de las funciones .

A través de los principios de unidad y de jerarquía, se le faculta al Fiscal de la Nación para “asumir directamente las investigaciones y procesos, cualquiera que sea el estado en que se encuentren, lo mismo que asignar y desplazar libremente a sus servidores en las investigaciones y procesos. Igualmente, en virtud de los principios de unidad de gestión y de jerarquía, determinar el criterio y la posición que la Fiscalía deba asumir, sin perjuicio de la autonomía que ejercen los fiscales en los términos y condiciones fijados por la ley” .

Por el principio de unidad, refiere SÁNCHEZ VELARDE , se busca la unificación de criterios y modos de actuación y proceder en la función Fiscal, lo cual se traduce en las instrucciones que se imparten, sea mediante circulares o directivas. Todo ello busca una actuación uniforme de los miembros del Ministerio Público. Asimismo, cabe aclarar que la independencia judicial no es la misma que la independencia aplicada al Ministerio Público. Este es independiente como institución, mientras que los jueces son independientes in personam. Quiere decir que el Ministerio Público es unitario puesto que actúa como un todo frente a la sociedad y frente a la judicatura. Es por ello que, por ejemplo, que si en el juicio oral el Fiscal Superior –por cualquier motivo- es reemplazado por otro Fiscal Superior, el proceso no se quiebra, cosa si ocurriría con el magistrado.

Principio de Jerarquía
De acuerdo con lo establecido en el artículo 5º de la Ley Orgánica del Ministerio Público:

“Los Fiscales actúan independientemente en el ejercicio de sus atribuciones, las que desempeñarán según su propio criterio y en la forma que estimen más arreglada a los fines de su institución. Siendo un cuerpo jerárquicamente organizado deben sujetarse a las instrucciones que pudieren impartirles sus superiores”.

Quiere decir que de acuerdo a este principio, en concordancia con el principio de interpretación conforme a la Constitución, no sólo “se reconoce a los Fiscales el ejercicio independiente de sus funciones de acuerdo con sus propios criterios y en la forma que consideren más ajustada a los fines constitucionales y legales que persigue el Ministerio Público” (principio de autonomía), sino también se reconoce un principio de jerarquía, “según el cual los Fiscales pertenecen a un cuerpo jerárquicamente organizado y deben sujetarse a las instrucciones que les impartan sus superiores. Tal disposición, si se quiere que sea conforme a la Constitución, sólo se justifica si de lo que se trata es de dotar de coherencia y unidad al ejercicio de las funciones constitucionales que establece el artículo 159º de la Constitución. De ahí la necesidad de que se establezcan también relaciones de coordinación conjunta entre los Fiscales de los distintos niveles, en atención a que la política de persecución criminal no puede ser definida por cada fiscal o juez en particular, pues ello corresponde al propio Estado” .

Como refiere SANCHEZ VELARDE , la relación de jerarquía conlleva a dos consecuencias fundamentales:
a) La posibilidad de que el superior controle la actuación del Fiscal de cargo inferior, del que es responsable, y
b) El deber de obediencia de los subordinados respecto de aquél.

Pero esta obediencia del Fiscal de cargo inferior respecto de su superior, se da dentro de un marco funcional en la tramitación de una denuncia o expediente, ante la interposición de un medio impugnativo –vr. gr. recurso de queja, consulta-, en la cual, si el Fiscal superior tiene una opinión distinta que el Fiscal inferior, entonces éste tiene que acatar lo que aquél dispone.

En ese sentido, este principio de jerarquía no puede llevar a anular la autonomía del Fiscal de menor jerarquía en el ejercicio de sus atribuciones. De ahí que se debe señalar que el artículo 5º de la Ley Orgánica del Ministerio Público no puede implicar, de ninguna manera, que los Fiscales de menor jerarquía se conviertan en una suerte de “mesa de partes” de sus superiores, en el sentido que cuando desplieguen sus atribuciones de: investigar los actos delictuosos o ejercitar la acción penal, no lo hagan siguiendo simplemente lo que sus superiores quieren que hagan, sino que sus actuaciones estén basadas en la convicción de que lo están haciendo, está arreglada a los fines de su institución, a las leyes y a la propia Constitución .

Principio del Monopolio de la Acusación Fiscal
De acuerdo con lo consagrado en los incisos 4 y 5 del Art. 159° de la Constitución Política del Estado, en concordancia con lo establecido en el Artículo IV del Título Preliminar del Nuevo Código Procesal Penal, el Ministerio Público es el titular del ejercicio de la acción penal, y conduce la investigación del delito desde su inicio, contando para tal efecto con el apoyo de la Policía Nacional.

Asimismo, en base a los artículos precedentes y de conformidad con lo establecido en los Arts. 343.1 y 344°.1, del Nuevo Código Procesal Penal, el Fiscal, una vez concluida la Investigación Preparatoria, decide si formula acusación o no, una vez que ha cumplido con su objeto y siempre y cuando exista base probatoria suficiente para acusar. En caso contrario, dispone el sobreseimiento de la investigación, en cuyo caso, el Juez ejercerá el control de dicho requerimiento (Art. 345°).

Principio del respeto por las Garantías Fundamentales
La atribución concedida al Ministerio Público, de ejercitar la acción penal, sea esta de oficio o a pedido de parte (Art. 159 inciso 5 de la Constitución), es una facultad discrecional que debe ser actuada de acuerdo con la Constitución, lo que implica que no puede ser ejercida irrazonablemente, con desconocimiento de los principios y valores constitucionales, ni tampoco al margen del respeto de los derechos fundamentales.

Esta es una exigencia, refiere el Tribunal Constitucional peruano , “que se deriva de la naturaleza misma de nuestro Estado constitucional y democrático, si se considera que dos elementos caracterizadores de este tipo de Estado son la supremacía jurídica de la Constitución y la tutela de los derechos fundamentales. El primer elemento permite que la Constitución, en tanto norma jurídica y política suprema, establezca el marco jurídico dentro del cual se realiza el ejercicio de los poderes públicos y privados. Por su parte, la tutela de los derechos fundamentales, en tanto éstos comportan una eficacia vertical y horizontal, se erigen como auténticos límites al ejercicio del poder estatal, pero también de los particulares. En tal sentido, se puede señalar que el Estado constitucional se caracteriza, precisamente, por limitar y controlar el ejercicio arbitrario del poder del Estado y de los particulares”.